РЕШЕНИЕ ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ленинградский областной суд в составе: председательствующего — судьи Морозковой Е. Е., при секретаре Михейкиной М. О., с участием прокурора Кичаевой О. А. рассмотрев с участием административного истца Тарасова Олега Алексеевича, его представителя — Пустоветова Евгения Павловича, представителей совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Крыжановского Дмитрия Владимировича и Пашкова Олега Алексеевича, административное дело по административному исковому заявлению Тарасова Олега Алексеевича о признании недействующими решений совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 24.06.2015 № 86 «Об утверждении Положения о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (с изменениями и дополнениями) и от 05.08.2015 № 105 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (с изменениями и дополнениями), установил:

24 июня 2015 года совет депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области принял решение № 86 «Об утверждении Положения о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (далее — решение совета депутатов от 24.06.2015 № 86). Решениями совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 05.08.2015 № 106, от 22.09.2015 № 113, от 28.10.2015 № 162 в указанный муниципальный нормативный правовой акт внесены изменения и дополнения.
Перечисленные решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области опубликованы в официальном издании названного муниципального образования и вступили в законную силу.
Пунктом 1 решения совета депутатов от 24.06.2015 № 86 утверждено Положение о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее — Положение о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов); пунктами 2–6 названного решения совета определены случаи применения утвержденного Положения о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов, оговорено действие иных муниципальных правовых актов в период до внесения соответствующих изменений, предусмотрено, что решение совета депутатов вступает в силу со дня его официального опубликования.
К решению совета депутатов от 24.06.2015 № 86 приложено Положение о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, состоящее из следующих норм: основные понятия (ст. 1), цели и задачи настоящего Положения (ст. 2), предмет общественных слушаний (ст. 3), полномочия органов городского округа в части проведения общественных слушаний (ст. 4), инициаторы общественных слушаний (ст. 5), назначение общественных слушаний (ст. 6), порядок формирования рабочей группы по проведению общественных слушаний (ст. 7), полномочия рабочей группы по проведению общественных слушаний (ст. 8), порядок проведения заседаний рабочей группы по проведению общественных слушаний (ст. 9), участники общественных слушаний (ст. 10), порядок проведения общественных слушаний (ст. 11), протокол общественных слушаний (ст. 12), принятие и документирование заказчиком замечаний и предложений, поступивших от заинтересованных лиц после окончания общественных слушаний и утверждения протокола общественных слушаний (ст. 13).
05 августа 2015 года совет депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области принял решение № 105 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (далее — решение совета депутатов от 05.08.2015 № 105). Решениями совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 22.09.2015 № 114, от 28.10.2015 № 163 внесены изменения и дополнения в решение совета депутатов от 05.08.2015 № 105.
Перечисленные решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области опубликованы в официальном издании названного муниципального образования и вступили в законную силу.
Пунктом 1 решения совета депутатов от 05.08.2015 утверждено Положение о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области; пунктами 2–6 указанного решения совета определены случаи применения утвержденного Положения о порядке проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы, оговорено действие иных муниципальных правовых актов в период до внесения соответствующих изменений, предусмотрено, что решение совета депутатов вступает в силу со дня его официального опубликования.
К решению совета депутатов от 05.08.2015 № 105 приложено Положение о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее — Положение о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы), содержащее следующие нормы: основные понятия (ст. 1), цели и задачи настоящего Положения (ст. 2), предмет общественных обсуждений (ст. 3), полномочия органов городского округа в части проведения общественных слушаний (ст. 4), инициаторы общественных слушаний (ст. 5), назначение общественных слушаний (ст. 6), порядок формирования рабочей группы по проведению общественных слушаний (ст. 7), полномочия рабочей группы по проведению общественных слушаний (ст. 8), порядок проведения заседаний рабочей группы по проведению общественных слушаний (ст. 9), участники общественных слушаний (ст. 10), порядок проведения общественных слушаний (ст. 11), протокол общественных слушаний (ст. 12).
Тарасов О. А. обратился в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением об оспаривании названных решений совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, ссылаясь на принятие оспариваемых актов неполномочным органом и на наличие норм, неопределенных по своему содержанию.
В дальнейшем, в связи с внесением изменений решениями совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 28.10.2015 №№ 162, 163 в оспариваемые акты и вступлением в законную силу указанных решений совета депутатов, заявленные требования и их обоснование административным истцом изменены.
В административном исковом заявлении, поступившем в суд 24.11.2015, Тарасов О. А. просит признать недействующими полностью с момента их принятия — решение совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 24.06.2015 № 86 «Об утверждении Положения о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (с изменениями и дополнениями) и решение совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 05.08.2015 № 105 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (с изменениями и дополнениями), как принятые с нарушением полномочий органа, издавшего эти акты.
Административный истец полагает, что в соответствии с действующим законодательством, организация общественных обсуждений в форме общественных слушаний среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе, является муниципальной услугой. Согласно же Федеральному закону от 27.07.2010 № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», муниципальные услуги предоставляются местными администрациями, порядок разработки административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. Ссылаясь на Устав муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, на постановление администрации названного муниципального образования от 19.03.2015 № 938, утвердившего соответствующий административный регламент, отмечает, что совет депутатов муниципального образования принял оспариваемые акты с превышением своих полномочий. Пункты 3, 4, 8, 9 статьи 6, подпункт «е» пункта 6 статьи 7 Положений, утвержденных оспариваемыми решениями совета депутатов, не соответствуют ст. 44 Устава муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, значительно расширяют полномочия главы городского округа.
Как житель г. Сосновый Бор, имеет намерение участвовать в общественных слушаниях. Следовательно, на него распространяется процедура проведения общественных слушаний, установленная оспариваемыми актами.
В судебном заседании Тарасов О. А. заявленные требования поддерживает по доводам, изложенным в административном исковом заявлении. Отмечает, что согласно административному регламенту, организацию общественных слушаний осуществляет администрация муниципального образования. Оспариваемыми актами совет депутатов фактически подменяет администрацию муниципального образования, а на главу муниципального образования возложено исполнение не принадлежащих ему функций. Введение двухступенчатого обсуждения позволяет манипулировать мнением общественности и не учитывать все мнения и замечания. Возможность создания рабочей группы не предусмотрена законодательством. По существу, документы рабочей группы не имеют значения, правовое значение имеют только документы общественных слушаний с замечаниями. В отличие от оспариваемых актов, административный регламент позволяет жителям г. Сосновый Бор в полном объеме реализовать свои права в рамках общественных слушаний.
Представитель административного истца Тарасова О. А. — Пустоветов Е. П. требования административного истца поддерживает по доводам, изложенным в административном заявлении. Полагает, что основания для принятия оспариваемых актов отсутствовали, так как имеется утвержденный администрацией муниципального образования административный регламент. Своими действиями по утверждению оспариваемых актов совет депутатов подменяет администрацию.
В письменном возражении глава административного ответчика — совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Пуляевский Д. В. просит в удовлетворении требований отказать, указав, что совет депутатов муниципального образования действовал в пределах предоставленных федеральным законодательством (при отсутствии нормативного регулирования правоотношений, связанных с проведением органами местного самоуправления обсуждений объекта государственной экологической экспертизы) и Уставом муниципального образования полномочий при принятии оспариваемых актов. Утверждения административного истца о том, что названные выше правоотношения должны регулироваться актами администрации муниципального образования (административными регламентами), не соответствуют требованиям действующего законодательства. Административный регламент устанавливает только процедуру предоставления услуги, но не ее содержание. Утвержденный перечень муниципальных услуг на территории муниципального образования не содержит такой муниципальной услуги как «организация общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе, в форме общественных слушаний». Действие административного регламента приостановлено. Положения, утвержденные оспариваемыми актами восполнили правовой пробел в регулировании соответствующих правоотношений на территории муниципального образования.
В судебном заседании представитель совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Крыжановский Д. В. просит в удовлетворении административного искового заявления отказать по доводам, приведенным в письменном возражении. Полагает, что совет депутатов муниципального образования в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131‑Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положениями Устава муниципального образования был вправе принять оспариваемые нормативные правовые акты, что также подтверждено сложившейся судебной практикой. Административный регламент по сравнению с оспариваемыми актами имеет более узкую сферу регулирования.
Представитель совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области Чашков О. А. просит в удовлетворении административного искового заявления отказать по изложенным в нем доводам, указав на то, что в п. 4.9 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном Приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372, не имеется ссылки на муниципальные услуги, а отражено право органов местного самоуправления по определению порядка проведения общественных слушаний. В обязанности администрации муниципального образования входит лишь организовать процесс проведения общественных слушаний. В отношении полномочий рабочей группы отмечает, что рабочая группа лишь готовит документы для проведения общественных слушаний.
В заключении участвующий в деле прокурор Кичаева О. А. полагает, что в удовлетворении требований административного истца надлежит отказать. Ссылаясь на ст. 16, 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131‑ФЗ, ст. 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 9 Федерального закона от 23.11.1995 № 174‑ФЗ «Об экологической экспертизе», Приказ Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372, считает, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты советом депутатов в рамках предоставленной компетенции. Правовых оснований для признания их недействующими по делу не имеется.
Изучив материалы дела, заслушав административного истца, его представителя, представителей административного ответчика, а также заключение участвующего в деле прокурора, исследовав и оценив представленные доказательства согласно ст. 84 КАС РФ в их совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7‑ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон 7‑ФЗ) определено, что охрана окружающей среды — деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также — природоохранная деятельность).
Согласно ч. 3 ст. 7 Федерального закона 7‑ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
В ст. 10 Федерального закона 7‑ФЗ оговорено, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Статьей 32 Федерального закона 7‑ФЗ предусмотрено, что требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.
В ст. 33 Федерального закона № 7‑ФЗ разъяснено, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.
В ст. 1 Федерального закона от 23.11.1995 № 174‑ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Федеральный закон 174‑ФЗ) указано, что экологическая экспертиза это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
В области экологической экспертизы к полномочиям органов местного самоуправления городских округов относится, в том числе: организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации иных полномочий в данной области (ст. 9 Федерального закона 174‑ФЗ).
В ст. 14 Федерального закона 174‑ФЗ отражено, что государственная экологическая экспертиза, предусмотренная настоящим федеральным законом производится при наличии, в том числе, материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Приказом Госкомэкологии от 16.05.2000 № 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, регламентирующее процесс проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и порядок подготовки соответствующих материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы (далее — Положение).
В п. 1.4 Положения определено, что правовую основу проведения оценки воздействия на окружающую среду составляют законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, международные договора и соглашения, стороной которых является Российская Федерация, а также решения, принятые гражданами на референдумах и в результате осуществления иных форм непосредственной демократии.
К этапам проведения оценки воздействия на окружающую среду относятся: уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду; проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду; подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду (раздел III Положения).
Пунктом 4.7 Положения предусмотрено, что на этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду.
Согласно пункту 4.9 Положения, порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
В п. 5.10 проекта Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, подготовленного Минприроды России (по состоянию на 14.05.2014), для рассмотрения и утверждения Правительством Российской Федерации, оговорено, что порядок проведения общественных слушаний по планируемой деятельности, организуемых органами местного самоуправления, может быть определен муниципальным правовым актом.
Согласно п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 131‑ФЗ), организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
В ч. 1 ст. 7 Федерального закона 131‑ФЗ указано, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования приведены в ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131‑Ф3. В ч. 11 названной федеральной нормы отмечено, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Требования к содержанию устава муниципального образования содержатся в ст. 44 Федерального закона 131‑ФЗ.
В соответствии с ч. 1.1 ст. 17 Федерального закона 131‑ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 настоящего Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном частью 3 статьи 16.2 настоящего Федерального закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации.
В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (ч. 1 ст. 43 Федерального закона 131‑ФЗ).
Частью 3 ст. 43 Федерального закона 131‑ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Из положений ст. 21, 22 Устава муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее — Устав) следует, что структуру органов местного самоуправления городского округа составляют: представительный орган городского округа (совет депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области), глава городского округа, администрация городского округа (исполнительно-распорядительный орган).
Согласно п. 11 ст. 4 Устава муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (в действующей редакции)/далее — Устав/к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
В ст. 27 Устава изложена компетенция представительного органа муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, в частности, в п. 55 названной нормы отмечено, что к компетенции представительного органа названного муниципального образования относится также рассмотрение иных вопросов, отнесенных федеральными законами, законами Ленинградской области, настоящим Уставом к компетенции представительного органа городского округа.
Право представительного органа городского округа на принятие решений, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории городского округа по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Ленинградской области, настоящим Уставом закреплено в ч. 1 ст. 29 Устава.
В ч. 1 ст. 49 Устава определено, что администрация городского округа исполняет полномочия по решению вопросов местного значения, возложенные законодательством непосредственно на администрацию городского округа; исполняет полномочия по решению вопросов местного значения, возложенные законодательством на органы местного самоуправления и не отнесенные настоящим Уставом к полномочиям представительного орган городского округа и главы городского округа.
Решением совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 28.10.2015 № 152 внесены изменения и дополнения в Устав муниципального образования.
В частности, указанным решением представительного органа к полномочиям совета депутатов муниципального образования отнесено установление порядка проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду городского округа объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня и установление порядка организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня (п./п. 25 п. 1 названного решения).
09.11.2015 изменения в Устав муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 97‑ФЗ «О государственной регистрации Уставов муниципальных образований» направлены в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ленинградской области на государственную регистрацию.
Решением совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 21.09.2011 № 79 был утвержден перечень услуг, которые являлись необходимыми и обязательными для предоставления муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении муниципальных услуг в муниципальном образовании Сосновоборский городской округ Ленинградской области.
В редакции данного решения от 21.09.2011 № 79, действующей в периоде с 27.06.2012 до 10.11.2015, в п. 36 приложенного перечня в графе «наименование муниципальной услуги» было указано: проведение общественных обсуждений по оценке воздействия на окружающую среду при реализации планируемой или осуществляемой хозяйственной и иной деятельности на территории МО Сосновоборский городской округ Ленинградской области.
В действующей редакции названного решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 21.09.2011 № 79 (с учетом изменений, внесенных решением совета депутатов от 28.10.2015 № 151) указанный выше пункт отсутствует.
Постановлением администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 19.03.2015 № 938 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги по организации общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе, в форме общественных слушаний на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области. Постановлением администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 02.09.2015 № 2168 действие названного административного регламента приостановлено до внесения изменений.
По запросу суда представлен протокол заседания комиссии по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг в Ленинградской области, созданной распоряжением губернатора Ленинградской области от 22.03.2013 № 193‑рг (в режиме видеоконференции), от 16.10.2014 № 49–1/14–9, в подпункте «а» пункта 3 которого указано о дополнении перечня типовых административных регламентов муниципальной услугой: «организация общественных обсуждений в форме общественных слушаний среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе». В подпункте «б» пункта 3 названного протокола обращено внимание глав администраций Всеволожского, Выборгского и Приозерского муниципальных районов на неисполнение запроса комитета о ходе утверждения ОМСУ административных регламентов по типовым муниципальным услугам на основании методических рекомендаций, одобренных комиссией.
В ходе судебного разбирательства административным истцом представлены:
— перечень услуг, по которым разработаны/требуется разработка органами исполнительной власти Ленинградской области методических рекомендаций по разработке административных регламентов муниципальных услуг по состоянию на 18.11.2015, в пункте 29 которого отражено, что в отношении муниципальной услуги «организация общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе, на территории ОМСУ» методические рекомендации разработаны (распечатка с сайта администрации Ленинградской области);
— копия распечатки с портала «Реестр государственных и муниципальных услуг», в которой отражено, что муниципальное образование Сосновоборский городской округ Ленинградской области оказывает муниципальную услугу «по организации проведения общественных обсуждений по оценке воздействия» со ссылкой на наличие административного регламента, утвержденного 29.12.2013.
В дополнительных объяснениях административный истец в указанной части пояснил, что регистрация конкретной муниципальной услуги осуществляется в программе «Реестр государственных и муниципальных услуг», при регистрации присваивается уникальный идентификационный номер. Пользователями являются лица, имеющие установленную на компьютере программу и зарегистрированные у оператора. Каждому пользователю выдается логин и пароль. Программа не является публичной.
Из приведенных выше положений ч. 3 ст. 7 Федерального закона 7‑ФЗ, п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона 131‑ФЗ следует, что организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа. Одновременно, в ст. 10 Федерального закона 7‑ФЗ оговорено, что органы местного самоуправления осуществляют управление в области охраны окружающей среды.
В ч. 1 ст. 9 Федерального закона 174‑ФЗ указаны конкретные полномочия органов местного самоуправления по организации общественных обсуждений, проведения опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. В п. 4.9 Положения предусмотрено право органов местного самоуправлениями участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности) определять порядок проведения общественных слушаний (по материалам оценки воздействия на окружающую среду) как формы общественных обсуждений.
Однако, в приведенных выше федеральных актах не дано определение понятию «общественные слушания» и не установлен орган местного самоуправления, имеющий право на утверждение Порядка проведения общественных слушаний по вопросам, возникающим в связи с проведением оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и по вопросам проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы.
В соответствии с определением, данным в ст. 25 Федерального закона от 21.07.2014 № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», общественные (публичные) слушания — это собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
В части 2 названной федеральной нормы отражено, что общественные (публичные) слушания проводятся, в том числе, по вопросам муниципального управления в сферах охраны окружающей среды.
Согласно ч. 5 ст. 25 Федерального закона от 21.07.2014 № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», порядок проведения общественных (публичных) слушаний и определения их результатов устанавливается их организатором в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Исходя из содержания и смысла ст. 1 Федерального закона от 21.07.2014 № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (определившего предмет регулирования данного федерального закона) положения настоящего Федерального закона, в частности положения статьи 25 Федерального закона подлежат применению при установлении порядка проведения общественных слушаний по вопросам муниципального управления в сфере охраны окружающей среды, организуемых органами местного самоуправления в силу названных выше Федеральных законов №№ 174‑ФЗ, 7‑ФЗ.
Однако, ст. 25 Федерального закона от 21.07.2014 № 212‑ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не содержит указания о правомочии конкретного органа местного самоуправления по определению порядка проведения общественных (публичных) слушаний. В части 5 федеральной нормы имеется лишь ссылка на установление порядка проведения общественных слушаний их организатором в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления предусмотрены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131‑Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон 131‑ФЗ).
В Федеральном законе 131‑ФЗ не определен конкретный орган местного самоуправления, полномочный устанавливать Порядок проведения общественных слушаний по вопросам, возникающим в связи с организацией мероприятий по охране окружающей среды (в том числе, в связи с проведением оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, подлежащей государственной экологической экспертизы).
Статьей 28 Федерального закона 131‑ФЗ установлен лишь порядок проведения публичных слушаний, включая круг вопросов, которые подлежат вынесению на публичные слушания, а также определено, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. При этом, вопросы проведения оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, подлежащей государственной экологической экспертизе, не относятся к кругу вопросов, которые должны выноситься на публичные обсуждения.
Из анализа требований ч. 1 ст. 7, ст. 16, ч. ч. 10, 11 ст. 35, ч. ч. 1.3 ст. 43 Федерального закона 131‑ФЗ следует, что представительный орган местного самоуправления вправе принимать муниципальные нормативные правовые акты по вопросам местного значения в тех случаях, когда названные правомочия предусмотрены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Исходя из определения, данного в ст. 1 Федерального закона 7‑ФЗ, вопросы по предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду относятся к охране окружающей среды.
Как следует из совокупного анализа требований ст.ст. 1, 9, 14 Федерального закона 174‑ФЗ, в целях предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности органами местного самоуправления и осуществляется организация общественных обсуждений среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, и представление материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы, организованных органами местного самоуправления.
Следовательно, установление порядка организации и проведения общественных слушаний (как формы общественных обсуждений согласно п. 4.7 Положения) по оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, по установлению порядка организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы в рамках осуществления деятельности по организации мероприятий по охране окружающей среды в силу вышеприведенных норм также относится к вопросам местного значения.
Поэтому, совет депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области как один из органов местного самоуправления в соответствии со ст. 2 Федерального закона 7‑ФЗ, ст.ст. 9, 14 Федерального закона 174‑ФЗ, ч. 1 ст. 7, ст. 16, ч. ч. 10, 11 ст. 35, ч. ч. 1, 3 ст. 43 Федерального закона 131‑ФЗ был вправе принять оспариваемые решения совета депутатов от 24.96.2015 № 86, от 05.08.2015 № 105, утвердившие, соответственно, Положение о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области и Положение о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области.
Суд учитывает, что из положений ч. 1.1. ст. 17 Федерального закона 131‑ФЗ следует, что Уставами муниципальных образований полномочия по решению конкретных вопросов местного значения могут быть возложены на определенные органы местного самоуправления.
В Уставе муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области не отражено какой из органов местного самоуправления уполномочен утверждать Положения о порядке проведения общественных слушаний по вопросам, связанным с охраной окружающей среды.
В п. 55 ст. 27 Устава имеется указание о том, что к компетенции совета депутатов городского округа относится также рассмотрение иных вопросов, отнесенных федеральными законами, законами Ленинградской области, настоящим Уставом к компетенции представительного органа городского округа.
При этом, из анализа п. 11 ст. 4, ст.ст. 27, 29, 49, 55 Устава муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области в их системном единстве не следует, что полномочия по утверждению муниципальных нормативных правовых актов о порядке проведения общественных слушаний по вопросам охраны окружающей среды, в частности, Положений о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории городского округа возложены на администрацию городского округа.
Таким образом, в силу вышеназванных федеральных норм и положений Устава совет депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области был вправе принять оспариваемые муниципальные нормативные правовые акты.
Суд не может согласиться с доводом административного истца о необоснованности утверждения отдельного Положения о порядке проведения общественных слушаний именно по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, так как подготовка предварительного варианта материалов является одним из этапов проведения оценки воздействия на окружающую среду, в рамках которой предусмотрено проведение общественных слушаний, как формы общественных обсуждений (раздел III, пункты 4.7, 4.9 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (утверждено Приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372).
Так как организация общественных обсуждений в форме общественных слушаний о намечаемой хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст.ст. 9, 14 Федерального закона 174‑ФЗ, ст. 1 Федерального закона 7‑ФЗ, п. п. 4.7, 4.9 названного выше Положения, п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона 131‑ФЗ, отнесена к компетенции органов местного самоуправления городских округов, к которым относится совет депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области, то названный представительный орган муниципального образования был вправе установить основные положения проведения названных общественных слушаний, в том числе, определить орган (рабочую группу), полномочный на проведение подготовки общественных слушаний, равно как и установить круг правомочий иных органов местного самоуправления и должностных лиц (в том числе и полномочия главы муниципального образования) по подготовке, проведению общественных слушаний, и их оформлению.
При этом предоставление главе муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области полномочий в области подготовки и оформления проведения общественных слушаний статьями 6 и 7 Положений, утвержденных решениями совета депутатов от № 86, от 05.08.2015 № 105, не противоречат требованиям ст. 36 Федерального закона 131‑ФЗ, ст. 44 Устава муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области.
Именно в силу вышеизложенных обстоятельств является необоснованным суждение административного истца о том, что оспариваемыми муниципальными правовыми актами фактически установлено содержание административных регламентов по проведению соответствующих общественных слушаний.
Оспариваемые решения совета депутатов от 24.06.2016 № 86 и № 105 приняты уполномоченным органом местного самоуправления в рамках предоставленной компетенции и по структуре и содержанию (исходя из требований п. 4 ст. 2, ст.ст. 12–14 Федерального закона от 27.07.2010 № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») не могут быть отнесены к административным регламентам по предоставлению муниципальных услуг.
Не устанавливают оспариваемые муниципальные нормативные акты порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, в связи с чем ссылка административного истца на нарушение ч. 15 ст. 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» необоснованна.
Кроме этого, наличие действующих оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов не является правовым препятствием для исполнения администрацией муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области своих обязанностей, предусмотренных ст. 11, ч. 15 ст. 13 Федеральным законом от 27.07.2010 № 210‑ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» по формированию и ведению реестра муниципальных услуг, по установлению Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг.
Как следует из материалов дела, администрацией муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области 04.12.2009 № 1968 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения администрации муниципальных функций и административных регламентов исполнения муниципальных услуг».
Постановлением администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 19.03.2015 № 938 утвержден соответствующий административный регламент предоставления муниципальной услуги по организации общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей экологической экспертизе, в форме общественных слушаний на территории муниципального образования (действие настоящего регламента приостановлено до внесения изменений постановлением администрации муниципального образования от 02.09.2015 № 2168, но не отменено).
При этом, доказательств наличия в муниципальном образовании реестра муниципальных услуг не представлено.
С учетом изложенного, в совокупности, суд считает необоснованными утверждения административного истца о том, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат действующему законодательству и нарушают его права, свободы и законные интересы как жителя г. Сосновый Бор и возможного участника общественных слушаний.
Иные доводы административного истца и его представителя также не содержат правовых оснований для признания оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов недействующими.
Таким образом, в удовлетворении административного искового заявления надлежит отказать в полном объеме.
Руководствуясь статьями 175–180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Тарасова Олега Алексеевича о признании недействующими полностью с момента их принятия решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 24.06.2015 № 86 «Об утверждении Положения о порядке проведения общественных слушаний по предварительному варианту материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (с изменениями и дополнениями) и решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 05.08.2015 № 105 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных слушаний объектов государственной экологической экспертизы на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области» (с изменениями и дополнениями), как принятые с нарушением полномочий органа, издавшего эти акты, отказать.
Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области.
Решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 1 месяца со дня его изготовления в окончательной редакции.

Судья Е. Е. Морозкова

Решение суда в окончательной форме изготовлено 11 декабря 2015 года.


Апелляционная жалоба на решение Ленинградского областного суда от 30 ноября 2015 года делу № 3a‑73/2015 была подана административным истцом в Верховный Суд Российской Федерации.
23 марта 2016 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации прекратила рассмотрение дела по ходатайству административного истца и с согласия ответчика — совета депутатов.
Таким образом, решение Ленинградского областного суда по делу № 3a‑73/2015 от 30 ноября 2015 года вступило в законную силу с 23 марта 2016 года.